Schwedens undiplomatische Diplomatie im Sicherheitsrat

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This article was first published by the United Nations Association of Germany in its print magazine 'Vereinte Nationen' edition 2/2018.

Seit Januar 2017 ist Schweden nichtständiges Mitglied im Sicherheitsrat der Vereinten Nationen. Dort verfolgt das Land aktiv die feministische Außenpolitik der Außenministerin Margot Wallström und trägt damit Schritt für Schritt zu einer geschlechtergerechten, inklusiven internationalen Sicherheitspolitik bei.

Als derzeitiges nichtständiges Mitglied im UN-Sicherheitsrat vertritt Schweden aktiv seine feministische Außenpolitik. Seit Oktober 2014 ist in Schweden unter Premierminister Stefan Löfven und Außenministerin Margot Wallström eine selbst deklarierte feministische Regierung an der Macht, die nicht nur im Inland die Gleichstellung zum obersten Ziel erklärt, sondern auch als erster Staat der Welt eine feministische Außenpolitik verfolgt. Als Schweden die Neuausrichtung seiner Außenpolitik vor mehr als drei Jahren vorstellte, reagierte der Rest der Welt mit Skepsis. »Niemand weiß so richtig, was das heißen soll« (Rothschild, 2014) kommentierte die Zeitschrift Foreign Policy. In Anbetracht der anhaltend angespannten globalen Sicherheitslage war die Verwunderung wenig überraschend.

Gleichzeitig hält das Land an seiner feministischen Außenpolitik fest. Der Erfolg der letzten drei Jahre scheint ihm Recht zu geben. Schwedens undiplomatische Diplomatie trotzt bislang erfolgreich realpolitischen Kritikerinnen und Kritikern. Während diese damit rechneten, dass Schwedens radikaler außenpolitischer Kurs das Land ins Abseits internationaler Politik katapultieren würde (Crouch, 2015), wurden sie eines Besseren belehrt: Im Juni 2016 wurde Schweden mit großer Mehrheit als nichtständiges Mitglied für die Jahre 2017 und 2018 in den Sicherheitsrat der Vereinten Nationen gewählt (Government Offices of Sweden) –eine Bestätigung für den feministischen Kurs der schwedischen Regierung.

Ursprünge der feministischen Außenpolitik Schwedens

Der Grundgedanke feministischer Außenpolitik ist in der Idee der menschlichen Sicherheit (Human Security) verankert – ein Begriff, der den Fokus weg von staatlicher auf individuelle Sicherheit lenkt. Da menschliches Leiden und globale Gefährdungen nicht ausschließlich von zwischenstaatlichen Konflikten ausgehen, wurde der traditionelle Sicherheitsbegriff um wirtschaftliche Sicherheit, Ernährungssicherheit und andere Themen ergänzt und erklärt die Freiheit von Not (Freedom from Want) und die Freiheit von Furcht (Freedom from Fear) zum Ziel einer erweiterten Sicherheitspolitik.1 Feministische Außenpolitik folgt dieser Logik und legt vor diesem Hintergrund den Fokus auf die Sicherheit von Frauen und Mädchen – Menschen, die in der traditionellen Außenpolitik als Gruppe und Akteure nach wie vor massiv vernachlässigt wer-den und unterrepräsentiert sind.

Seit der UN-Sicherheitsratsresolution 1325 aus dem Jahr 2000, die die ›Frauen, Frieden und Sicherheit‹-Agenda begründet, ist die Notwendigkeit einer Einbeziehung von Frauen in Friedensprozesse weitläufig anerkannt (UNSC, 2000). Zahlreiche Regierungen verabschiedeten Aktionspläne zu dieser Resolution und Geschlechtergerechtigkeit gehört als Querschnittsthema mittlerweile zum guten Ton internationaler Organisationen. Schweden ist auch nicht das erste Land, das seiner Außenpolitik eine geschlechterorientierte Perspektive gibt. Der ehemalige britische Außenminister William Hague nannte die Unterdrückung von Frauen »das größte bestehende Unrecht in der Welt« und machte die Beendigung von Vergewaltigung in Kriegsgebieten zu seinem Kernthema. Die ehemalige Außenministerin Hillary Clinton bezeichnete den Status von Frauen als Angelegenheit der inneren Sicherheit. Ihr Einsatz im UN-Sicherheitsrat war für die einstimmige Verabschiedung der Resolution 1888 im Jahr 2009 zur sexualisierten und geschlechtsbezogenen Gewalt im bewaffneten Konflikt entscheidend (UNSC, 2009).

Doch Schweden geht im Vergleich zu Großbritannien und den USA noch einen Schritt weiter. Feminismus ist kein Teilaspekt oder Unterpunkt, sondern wird zum obersten, leitenden Prinzip der Außenpolitik. Dabei soll es »explizit Machthierarchien infrage stellen und neu verhandeln [...]« (Aggestam & Bergman-Rosamond, 2016). Es geht darum, gesellschaftliche Strukturen zu durchbrechen, die über Jahrhunderte hinweg nur einen Teil der Bevölkerung einbezogen und einen anderen Teil systematisch unterdrückten. Feministische Außenpolitik schlägt ein neues Rezept vor und stellt diese Strukturen auf der globalen Ebene infrage. Die herkömmlichen Paradigmen von Außenpoliik müssen von Grund auf dekonstruiert und die Auswirkungen politischer Entscheidungen auf das Machtverhältnis zwischen den Geschlechtern beachtet werden. Es geht also nicht darum, Frauen zu zählen, sondern sicherzustellen, dass Frauenzählen (Paffenholz et al., 2016; Nordberg, 2015). 

Repräsentation und Macht

Der Einsatz gegen die weltweite Unterdrückung von Frauen und Mädchen bedeutet auch, unterschiedliche Erfahrungen der Geschlechter sichtbar zu machen und ihnen Bedeutung einzuräumen. So weist Wallström beispielsweise auf die mangelnde Präsenz weiblicher Erfahrungen aus dem Holocaust in der Öffentlichkeit hin. Bis heute habe man eher wenig Wissen über die sexualisierte Gewalt, die Jüdinnen und andere Frauen während des Zweiten Weltkriegs ertragen mussten (Government Offices of Sweden, 2015b). Grund für die systematische und fortwährende Geringschätzung sowie Missachtung der Erfahrungen sowie Errungenschaften von Frauen in Geschichtsbüchern und auf politischen Bühnen ist der Androzentrismus. Unter ihm ist die Praxis zu verstehen, dass Männer und die männliche Sichtweise sowohl bewusst als auch unbewusst als Standard in Politik, Kultur und Geschichte angesehen werden. Ein beeindruckendes Beispiel dafür im sicherheitspolitischen Bereich ist die Münchner Sicherheitskonferenz, wo auch in diesem Jahr die große Mehrheit der Teilnehmenden aus dem globalen Norden kam und älter, weiß und männlich war (Franke, 2018). Sie debattierten über Regeln für eine Welt, in der die Hälfte der Bevölkerung weiblich und überwiegend jünger als 30 Jahre ist und zudem zu 85 Prozent außerhalb Europa und der USA leben (Rotmann, 2018).

Feministische Außenpolitik stellt die traditionellen Geschlechterrollen infrage, wonach Männer in der professionellen Öffentlichkeit agieren, während Frauen im Privaten verbleiben, als Hausfrau, Mutter und Diplomatengattin. Laut Jennifer Cassidy haben über Jahrhunderte hinweg Diplomaten von Niccolò Machiavelli bis Sir Harold Nicolson dar-auf bestanden, dass Frauen aufgrund ihres »Frauseins« für Diplomatie nicht geeignet seien (Cassidy, 2017). Lange Zeit waren Frauen in den meisten westlichen Staaten daher grundsätzlich vom diplomatischen Dienst ausgeschlossen: in Deutschland sowie Großbritannien bis Ende der 1940er beziehungsweise Anfang der 1950er Jahre.

Lediglich 16 Prozent der Botschafter der 50 reichsten Nationen sind Frauen.

Obwohl sich viel verändert hat und Frauen in einigen Ländern, wie in Deutschland, fast gleichberechtigten Zugang zur diplomatischen Laufbahn haben, sind die höchsten diplomatischen Posten weiterhin überwiegend von Männern besetzt: Lediglich 16 Prozent der Botschafter der 50 reichsten Nationen sind Frauen.3 

Auch wenn die Zahlen stark variieren, zeigen sich weitere ernüchternde Trends: Botschafterinnen werden viel seltener in wirtschaftlich starke oder konfliktreiche Länder entsandt. In die gemäß dem Globalen Friedensindex (Global Peace Index – GPI) im Jahr 2013 friedlichsten Länder Island, Dänemark und Neuseeland wurden insgesamt 79 diplomatische Bedienstete entsandt, 24 Prozent davon Frauen. Am anderen Ende der GPI-Skala befinden sich Afghanistan, Somalia und Syrien; nur sieben Prozent der Entsandten sind Frauen. Botschafterinnen werden ebenso viel seltener in Staaten geschickt, die ständige Mitglieder des UN-Sicherheitsrats sind (Niklasson & Towns, 2017:100-119).

Grund für diese Schieflage seien tief verankerte Geschlechterstereotype: Frauen werden weiterhin mit Verletzlichkeit und Schwäche assoziiert. Es geht also darum, wer Macht besitzt und wie sie eingesetzt wird. Die diplomatischen Posten in Kriegs- und Krisengebieten sind beispielsweise die Stellen, die mitunter die größten Aufstiegschancen im diplomatischen Dienst versprechen. Das hat zur Folge, dass weiterhin vor allem Männer die wichtigsten und einflussreichsten diplomatischen Entscheidungen treffen (Niklasson & Towns, 2017:100-119). Eine gerechte Außenpolitik fordert nicht deshalb mehr Frauen in Führungspositionen, weil sie per se friedfertiger seien, sondern weil sie die Hälfte der Bevölkerung ausmachen und ihnen deshalb die Hälfte aller politischen Mandate und Entscheidungspositionen zustehen.

Schwedens feministische Außenpolitik in der Praxis

Die Grundgedanken der schwedischen Außenpolitik sind in ihrem ›Aktionsplan für eine feministische Außenpolitik‹ niedergeschrieben. Dort heißt es: »Gleichberechtigung zwischen den Geschlechtern ist weiterhin eine Vision, keine Realität. Schwedens feministische Regierung möchte diese Vision zur Realität werden lassen.« (Government Offices of Sweden, n.d.a). Die schwedische Regierung setzt sich zum Ziel, die stärkste globale Stimme für Gleichberechtigung zu werden und die Geschlechterperspektive auf das gesamte Spektrum der Außenpolitik anzuwenden. Schwedens feministische Toolbox der drei Rs stützt sich daher auf folgende Werkzeuge: Rechte, Repräsentation und Ressourcen.

Die schwedische Regierung legt großen Wert darauf, dass ihre feministische Außenpolitik nicht nur auf einer idealistischen, normativen Idee basiert, sondern auch auf einer soliden empirischen Grundlage steht (Government Offices of Sweden, n.d.a). So fanden Wissenschaftlerinnen einen Zusammenhang zwischen der Stabilität eines Staates einerseits und der physischen Sicherheit der weiblichen Bevölkerung des Staates andererseits. Die amerikanische Politikwissenschaftlerin Valerie Hudson schreibt: »Der beste Indikator für die Friedfertigkeit eines Staates ist nicht sein Wohlstandsniveau, sein Demokratieniveau oder seine ethnisch-religiöse Identität; der beste Indikator für die Friedfertigkeit eines Staates ist, wie gut seine Frauen  behandelt werden.« (Hudson, 2012).

Eine gleichberechtigte Beteiligung von Frauen an Friedensprozessen erhöht außerdem die Wahrscheinlichkeit eines nachhaltigen Friedens. Statistisch gesehen ist es wahrscheinlicher, dass ein Friedensabkommen in einem Friedensprozess zu Stande kommt, wenn Frauen beteiligt sind. Außerdem bringen derartige Abkommen eine höhere Stabilität (O’Reilly, Súilleabháin & Paffenholz, 2015).

Gleichzeitig sind Frauen in Friedensprozessen noch immer systematisch unterrepräsentiert. Zwischen den Jahren 1992 und 2011 waren weniger als zehn Prozent der Verhandelnden in Friedensprozessen und sogar nur vier Prozent der Unterzeichnenden von Friedensverträgen Frauen. Lediglich 18 Prozent der Friedensverträge zwischen den Jahren 1990 und 2014 enthielten Paragraphen zu Frauenrechten und Gleichberechtigung (Government Offices of Sweden, 2015a). Dabei sind Friedensprozesse Schlüsselmomente für Reformen: Im Verlauf solcher Prozesse werden gesellschaftliche Regeln oft neu geschrieben, wie das Beispiel Kolumbien zeigt. Dort wurden Themen wie die Landreform und politische Partizipation neu verhandelt. Genau deshalb sieht Schweden die Partizipation von Frauen an Friedensprozessen als die »wahre Waffe für Frieden« (Soini & Wallström, 2017).

Der beste Indikator für die Friedfertigkeit eines Staates ist, wie gut seine Frauen behandelt werden.

Ende Oktober 2017 veröffentlichte die schwedische Regierung einen umfassenden Bericht über die Umsetzung des feministischen Aktionsplans in den vergangenen drei Jahren (Government Offices of Sweden, 2017). Die erfolgreichen Bei-spiele sind vielfältig. So hat Schweden aktiv für Maßnahmen zur Gleichstellung von Frauen und Männern während der 21. Vertragsstaatenkonferenz (Conference of the Parties – COP) über den Klimaschutz beigetragen, setzte sich erfolgreich für die Einbeziehung von Geschlechtergerechtigkeitsthemen im Aktionsplan zur Prävention von gewaltbereiten Extremismus ein, trug zur beachtlichen Inklusivität des kolumbianischen Friedensprozesses bei und rief das ›Swedish Women’s Mediation Network‹ (Government Offices of Sweden, n.d.b) ins Leben, um die Zahl der Mediatorinnen sowie Teilnehmerinnen an Friedensprozessen zu erhöhen. Schweden ist außerdem einer der größten Geldgeber im Bereich sexuelle und reproduktive Gesundheit (Wallström, 2018a).

Außenstehende Beobachterinnen, wie Madeleine Rees, Generalsekretärin der ›Women’s International League for Peace and Freedom‹ (WILPF), lob-ten vor allem die schwedische Entscheidung im März 2015 ein Rüstungsabkommen mit Saudi-Arabien auslaufen zu lassen, als erste richtige feministische Politik Margot Wallströms. Die schwedische Regierung scheint erkannt zu haben, dass Waffenexporte und eine feministische Außenpolitik unvereinbar sind. Denn obwohl Frauen seltener an der Produktion sowie dem Kauf und Verkauf von Waffen beteiligt sind, leiden sie unverhältnismäßig stark unter den Folgen des Waffenhandels. Dazu gehören Vergewaltigungen von zehntausenden von Frauen vor vorgehaltener Waffe (Reaching Critical Will, 2012). Feministische Außenpolitik bedeutet somit auch, aktiv zu Abrüstung und friedlicher Konfliktlösung bei-zutragen. Feministische Diplomatie müsse daher manchmal auch undiplomatisch sein, so Rees (Tuvestad, 2015).

Obwohl Frauen seltener an der Produktion sowie dem Kauf und Verkauf von Waffen beteiligt sind, leiden sie unverhältnismäßig stark unter den Folgen des Waffenhandels.

Seit Anfang 2017 ist Schweden nichtständiges Mitglied im UN-Sicherheitsrat. Bjoern Lyrvall, schwedischer Botschafter in Washington, D.C., wertet die erfolgreiche Kampagne für einen Sicherheitsratssitz als Bestätigung des außenpolitischen Kurses (Fletcher Forum of World Affairs2017). Das Land setzt sich dafür ein, die Agenda in Konfliktgebieten umzusetzen und fordert eine Nulltoleranz-Politik gegenüber sexualisierter Gewalt durch UN-Blauhelmtruppen (Government Offices of Sweden, 2016). Natürlich kann Schweden nicht allein den Lauf der Welt ändern, doch einen Staat im Sicherheitsrat zu haben, der unbeirrt auf die Notwendigkeit einer geschlechtergerechten Sicherheitspolitik hinweist, ist ein großer Gewinn. Das zeigt auch die Bilanz des ersten Jahres der schwedischen Mitgliedschaft im Sicherheitsrat. Laut der schwedischen Regierung fanden Frauen in allen Kommunikationen des Sicherheitsrats, die Notsituationen betreffen, Erwähnung. Im Vorjahr war dies nur in 69 Prozent der Fälle gegeben. So habe sich das Land erfolgreich für stärkere Formulierungen in Resolutionen des UN-Sicherheitsrats zur Rolle von Frauen eingesetzt. Der Sicherheitsrat habe heute eine stärkere Haltung gegen sexuelle und geschlechterbasierte Gewalt, die von UN-Personal ausgehe (Wallström, 2018b). Wie wichtig das Thema im vergangenen Jahr geworden ist, zeigt auch die Berufung von Jane Connors als erste Anwältin für die Rechte der Opfer von sexuellem Missbrauch und Ausbeutung durch Personal der Vereinten Nationen im August 2017 (UN, 2017). 

Die Mitgliedschaft im UN-Sicherheitsrat hat Schwedens feministischer Außenpolitik sicherlich Gestaltungsmöglichkeiten gegeben, die es ohne einen Sitz im Zentrum der globalen Sicherheitspolitik wohl nicht gehabt hätte. Viel wichtiger jedoch scheint die Debatte, die die Präsenz eines feministischen Landes generiert. Seine Außenpolitik als ›feministisch‹ zu bezeichnen ist provokant und zwingt andere Akteure zur Auseinandersetzung mit dem Begriff sowie dem Prinzip. Das Resultat ist, dass andere Staaten Schwedens Beispiel folgen. So kündigte Kanada unter Premierminister Justin Trudeau im Juni 2017 seine neue ›Feminist International Assistance Policy‹ an, die unter anderem vorsieht, dass innerhalb der nächsten fünf Jahre 95 Prozent der kanadischen bilateralen Entwicklungshilfe zur Beendigung der Geschlechterungleichheit beitragen sollen (CCIC, 2017). Schwedens feministische Inspiration geht aber noch weiter. Während des Gipfels der Gruppe der Sieben (G7) im Juni beim Gastgeberland Kana-da werden die Themen Geschlechtergerechtigkeit und Feminismus einen nie dagewesenen Stellenwert erhalten: Sie sollen sich als roter Faden durch alle Themen des Gipfels ziehen. Dies soll unter anderem durch den neu etablierten Beirat für Geschlechter-gerechtigkeit (›Gender Equality Advisory Council‹) sichergestellt werden, dessen Mandat die Förderung einer transformativen G7-Agenda sein soll.3 Dem Gipfel mit seinem Beirat wird das Forum ›Women7‹ im April vorausgehen. Dieses bringt rund 50 Aktivistinnen und Aktivisten aus der Zivilgesellschaft, der Wirtschaft und Wissenschaft mit den offiziellen G7-Vertreterinnen und -Vertretern zusammen, um eine feministische Vision für den G7-Gipfel zu artikulieren. Weitere Staaten wie Australien, Großbritannien, Neuseeland oder andere nordische Länder verfolgen ebenfalls eine stark feministisch geprägte Politik, ohne diese jedoch als solche zu bezeichnen.

Ein Gewinn für eine nachhaltige Sicherheitspolitik

Schweden setzt mit seiner Außenpolitik weltweit Maßstäbe. Laut des ›European Council on Foreign Relations‹ hatte Schweden im Jahr 2015 – also dem ersten vollen Jahr seiner feministischen Außenpolitik – gemeinsam mit Großbritannien den zweit-stärksten Einfluss auf die Gestaltung europäischer Außenpolitik (Standish, 2016).

Aus traditionellen sicherheitspolitischen Kreisen erntete Wallström Kritik. Ihre aktivistische Außenpolitik gefährde Schwedens sicherheits- und wirtschaftspolitische Interessen (Barry, 2017). Auch aus einer feministischen Perspektive ist Schwedens Außenpolitik bei weitem noch nicht perfekt. Kritikwürdig ist beispielsweise die mittlerweile restriktive Flüchtlingspolitik, die den Familiennachzug – also vor allem Frauen und Kinder – weitreichend ein-schränkt. Auch die anhaltende Waffenexportpolitik – mit Ausnahme der Entscheidung gegenüber Saudi-Arabien – ist mit einer wahren feministischen Außenpolitik nur schwer zu vereinbaren.

Dennoch ist Schweden weltweit eine Stimme für eine geschlechtergerechte Welt, die gehört wird. Auch wenn eine feministische Außenpolitik zunächst weltweit auf Skepsis – oder wie es Wallström nennt, den »Kicher-Effekt« (Fletcher Forum of World Affairs2017) – stieß, erreichte sie jedoch ein wichtiges Ziel: Man redet heute über feministische Außenpolitik. Indem sie das Thema geschlechtergerechte Außenpolitik in verschiedenen Gremien immer wieder prominent platziert und anspricht, lädt Schweden andere Staaten und Akteure ein, zur Diskussion beizutragen und sich mit feministischen Themen auseinanderzusetzen. Schwedens Diplomatie ist daher gar nicht so undiplomatisch. Statt-dessen stellt sie eine Evolution der Diplomatie dar. Ein konsequentes Eintreten für die Idee der Gleichberechtigung und der mit ihr verbundenen Werte ist kein unangebrachter Aktivismus anstelle von Diplomatie, wie es Wallström oft vorgeworfen wurde. »Mit der Weiterentwicklung der internationalen Ordnung entwickeln sich auch die Diplomatin und der Diplomat weiter«, schreiben Corneliu Bjola und Markus Kornprobst, »Diplomatinnen und Diplomaten formen die Welt, in der wir leben.« (Bjola & Kornprobst, 2013). Nach ihrer Auffassung brauche unser globales Zeitalter eben eine neue Art der Diplomatie: Es geht um eine inklusive Diplomatie, die Bürgerinnen und Bürgern dient und somit ein Gegenstück zu elitären Interaktionen darstellt. Wenn also der Feminismus – der Einsatz für die Gleichberechtigung aller Geschlechter – seit Jahrzehnten eine der erfolgreichsten Bewegungen für soziale Gerechtigkeit ist, dann sollte diese Bewegung auch Einzug in einen der exklusivsten und elitärsten Bereiche unserer Gesellschaft finden: der Außenpolitik mitsamt ihrer Diplomatie. Das ist ein Gewinn für den Feminismus, aber auch für eine nachhaltige globale Sicherheitspolitik.


Sophia Becker arbeitete als wissenschaftliche Mitarbeiterin im Deutschen Bundestag zu außenpolitischen Themen. Derzeit studiert sie den Master Public Policy an der Harvard Kennedy School of Government.

Kristina Lunz ist Mitbegründerin der Organisation Centre for Feminist Foreign Policy in Berlin. Sie arbeitete zuvor beim Entwicklungsprogramm der Vereinten Nationen (UNDP) in New York sowie in Myanmar.


Endnoten:

1 Die Freiheiten gehen ursprünglich auf die vier Freiheiten zurück, die US-Präsident Franklin D. Roosevelt in seiner Rede zur Lage der Nation im Jahr 1941 definierte. Siehe dazu Roosevelt, F. D. (1941). "Annual Message to Congress on the State of the Union," [online] The American Presidency Project by Gerhard Peters and John T. Woolley.

2 In Deutschland sind dies sogar nur 13 Prozent. Niklasson, B. & Towns, A. (2017) Gender, Status and Ambassador Appointments to Militarized and Violent Countries, in: Cassidy, J. A. (Ed.). Gender and Diplomacy. Routledge: Oxford, S. 100–119.

3 Die Webseite des Beirats ist unter g7.gc.ca/en/g7-presidency/gender-equality-advisory-council/erreichbar_

Literaturverzeichnis:

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Marissa ConwayGermany